Jüri Adams: Kuidas muuta põhiseadust?
Põhiseaduse muutmisest või uuendamisest teoreetiliselt-abstraktselt rääkimine on muutunud Eesti elus sagedaks või isegi pidevaks tavaks. See sai alguse 1930ndate aastate alguses ja on kõikuva intensiivsusega käinud ka viimased kakskümmend aastat. Maailma riikide hulgas on see üpris ebatavaline.
Avalik arvamuste vahetamine taolisel kujul aga on pigem segadust külvav, sest lugejatele jääb niimoodi alati segaseks, mis mõtted on niisuguste juttude taga. Kas arvajal mõlgub meeles põhiseaduse teksti mõne sõna või kirjavahemärgi muutmine või hoopis terve uue teksti loomine? Või ei olegi taolisel jutul konkreetse tekstina vormistatavat sisu, vaid hoopis midagi muud, näiteks juristide professionaalne konkurents, poliitiline võitlus või valimiskampaania vaht?
Kutsun kõiki kaasmaalasi üles mitte eriti tähele panema põhiseaduse muutmise jutte, millega ei käi kaasas konkreetseid sõnastusi või vähemalt nende katseid. Ja muutmisettepanekute üle mõtlejaid kutsun üles esitama nende arvates muutmist vajavate tekstikohtade (või lisamist väärivate uute tekstikohtade) sõnastuskatseid. Siis saaks püüda otsustada vähemalt sedagi, kas uuendus oleks vajalik ja võimalik. On ju olemas õigeid mõtteid, mida ei ole võimalik põhiseadusesse kirjutada, on aga ka muresid, mida nende põhiseadusesse kirjutamine ei nihuta lahendamise poole karvavõrdki. Pealegi on ka õigeid ja vajalikke mõtteid, mida aga ei suudetagi põhiseadusesse sobival kujul sõnadesse vormida.
Need aga, kes arvavad, et Eesti riik vajaks päris uut põhiseadust, võiksid igaüks (pigem siis: iga niisugune kaasmõtlejate rühm) kokku panna uue põhiseaduse kavandi ja esitada see rahvale näha.
Mälestus 1933-1934 aastast
Väike pilk tagasi praeguse põhiseaduse käekäigule. Kahekümne aasta jooksul on selles tehtud neli muudatust-täiendust. Minu arvates olid nendest vajalikud ja mõistlikud kaks: kohaliku omavalitsuse volikogu valimise perioodi pikendati kolmelt aastalt neljale (§ 156) ja muudeti sõjaväe ülemjuhataja ametisse määramise korda (§ 78 ja mujal). Mittevajalikuks hindan ma preambuli (eessõna) täiendamise lausega eesti keele ja kultuuri kestmisest, samuti Euroopa Liidu liikmeks astumisel eraldi täiendava lühikese juriidilis-teoreetilise tekstikese vastuvõtmist referendumil.
Põhiseaduse muutmine on tegevus, mille suhtes on kehtestatud kindlad ja konkreetsed reeglid. Kõigepealt peab olema koostatud eelnõu. Kuid eelnõu esitamine, menetlemine ja seadusena vastuvõtmine on raskem kui muude seaduste puhul (§§ 164 – 168). Esitada eelnõu saab ainult president või vähemalt 21 riigikogu liiget. Põhiseaduse muutmise otsustamine saab aga toimuda kolmel erineval moel: kas rahvahääletusel, riigikogus kiireloomulisena (nõutav vähemalt 68 poolthäält) või kahe järjestikulise riigikogu koosseisu poolt, kusjuures ikkagi on nõutav küllaltki suur häälteenamus. Niisuguste väga rangete reeglite taga on Eesti riigi 1933–34 aasta kibe kogemus, kui osutus võimalikuks, et ebakvaliteetne tekst sai riigi põhiseaduseks nn rahvaalgatuse ja rahvahääletuse korras.
Kõik need, kes arvavad, et oleks vaja hakata tegelema põhiseaduse täiesti uue tervikteksti ettevalmistamisega peaksid meeles pidama, et sel juhul avatakse uuesti kõik teemad, mille üle toimusid 1992. aastal ja enne seda võitlused, kaasa arvatud kodakondsuse küsimus ja riigikeele küsimus. Isegi kui me sisemaiselt saaksime nendega taas hakkama, siis naabermaa Venemaa ilmselt ei jätaks juhust kasutamata, et meile kõikvõimalikku survet avaldada.
Arvan, et lähematel aastakümnetel võiksid põhiseaduse mõistlikud muudatused tulla sel teel, et kas 1) kustutatakse mittevajalikuks ja takistavaks osutunud paragrahve või nende osi, 2) lisatakse uusi paragrahve või lauseid asjade kohta, mida põhiseadus ei käsitle, aga mille kohta kujuneb arusaamine, et need peaksid põhiseaduses olema ja 3) asendatakse põhiseaduses halvaks osutunud või aegunud paragrahvide (või peatükkide) tekste uute ja parematega. Samas ei arva ma, et meie põhiseaduse muutmise teema saaks kunagi olema nii mahukas, et see õigustaks eraldi täispalgaliste inimeste ametissekutsumist või isegi mõne uue asutuse loomist. Arvan, et sellise ülesandega saavad oma põhitöö kõrvalt hakkama riigi- ja põhiseadusõiguse professorid ning riigikogu ja ministeeriumide nõunikud.
Mida muuta?
Kui üritaks mingit prognoosi, siis rahanduse ja panganduse valdkonnas praegu käivate võitluste tulemusena võiks ehk vaja minna VIII peatükile „Rahandus ja riigieelarve” mingi uue kuju andmist. Aga selle taustaks on praegu Euroopa Liidus toimuv üldisem võitlus nende vahel, kes tahaksid Euroopa riiki ja teiste vahel, kes tahaksid, et liit säiliks senisel „lõdval” kujul.
Teiseks julgen oletada, et vananenud on XIV peatükk „Kohalik omavalitsus”, sest üldine suur liikuvus, praktiliselt üleüldine mobiiltelefonide levik ja igal pool kättesaadav internet on loonud uue olukorra, millist ei osatud 1992. aastal ette nähagi. Aga nagu eelpool öeldud, tõsiselt võetav töö algab alles hetkest, kui keegi – näiteks mõni ministeerium või erakond – esitab uue tekstivariandi.
Praeguste kogemuste valguses võiks ette võtta § 76 uuendamine (§ 76. Riigikogu liige on puutumatu. Teda saab kriminaalvastutusele võtta ainult õiguskantsleri ettepanekul Riigikogu koosseisu enamuse nõusolekul). Näiteks võiks seda sõnastada, võttes eeskujuks 1920. aasta põhiseaduses sisaldunud põhimõtte: „Riigikogu liiget võib kinni pidada vaid juhul, kui ta on tabatud kuriteo toimepanemisel. Riigikogu liikme elu- või töökohta võib uurimise käigus läbi otsida vaid kohtu loal. Riigikogu liikmele kohtu poolt mõistetud karistuse kandmine lükkub edasi kuni tema riigikogu liikme volituste lõppemiseni, kui ta ise ei avalda soovi hakata karistust kandma varem.”
Ja põhiseaduse teksti võiks mingis sobivas kohas täiendada näiteks niisuguse lausega: „Erakondadele riigi poolt toetuseks antavad rahasummad ei tohi olla nii suured, et erakonnad saaksid neid kasutada valimiskampaaniateks.”
(Autor on Eesti põhiseaduse projekti peamine autor ja aastatel 1991-1992 Põhiseaduse Assamblee liige.)
