Urmas Arumäe: Kas haldusterritoriaalne reform on Eestis lähiajal võimalik?

Hea kolleeg, endine justiitsminister ja vandeadvokaat Jüri Raidla, ei näe haldusreformi läbiviimiseks enam muud väljapääsu, kui otsustada rahvahääletusel, kas see läbi viia või mitte. Aga küsigem, mis on siiani takistanud haldusterritoriaalse reformi läbiviimist?

Vastus on kõigile asjaosalistele teada — puudub poliitiline tahe. Selles osas ei pruugi Raidla ettepanek meid tulemusele sugugi lähemale viia, sest ka rahvahääletuse läbiviimiseks on vaja poliitilist tahet.

Põhiseaduse § 56 sätestab, et kõrgeimat riigivõimu teostab rahvas hääleõiguslike kodanike kaudu muuhulgas ka rahvahääletusega. Seda, kas rahvahääletus korraldada või mitte, otsustab põhiseaduse § 65 alusel Riigikogu. Kui Raidla ettepanek peaks vilja kandma, on sellel siiski üks lootustandev tulem — rahvahääletuse otsus on riigiorganitele kohustuslik. Kui rahvahääletusele pandud seaduseelnõu ei saa poolthäälte enamust, kuulutab Vabariigi President välja Riigikogu erakorralised valimised (PS § 105). Seadus ei sätesta, millise aja jooksul peavad riigiorganid rahvahääletuse otsuse ellu viima.

Saan Raidlast aru nii, et rahvahääletusel on ka teine mõte, ehk siis mitte pelgalt küsida, kas reformi teha või mitte, vaid muuta ka põhiseaduses kohaliku omavalitsuse üksuste kohta sätestatut ja kaotada vallad kui sellised sootuks. Tõesti on nii, et põhiseadust saab muuta seadusega, mis on vastu võetud rahvahääletusel (PS § 163). Samas on põhiseaduse muutmise seaduse eelnõu rahvahääletusele panekuks nõutav Riigikogu koosseisu kolmeviiendikuline häälteenamus (PS § 164).

Kokkuvõtvalt tundub väga seda moodi, et rahvahääletuse ideele on määratud sama saatus kui senistele katsetele haldusterritoriaalset reformi läbi viia. Kui poliitilist tahet haldusterritoriaalse reformi läbiviimiseks jaguks, poleks ka kehtivat põhiseadust vaja muuta ega rahvahääletust korraldada. Kui seda tahet ei ole, ei ole võimalik ka Raidla väljapakutu realiseerimine.

Raidlaga tuleb nõustuda selles, et reformiga venitamisel on kõige suurem põhjus reformi tegemise tahte puudumine. Omavalitsustegelastel on omad argumendid ja nendest tulenevalt puudub poliitiline tahte ka Riigikogus. Ma olen vaid osaliselt nõus Raidla selle väitega, et takistuseks on olemasolevate ’suhteliselt mõnusate struktuuride’ haldusreformi käigus segipaiskamine. Selles on küll oma tõetera, kuid see pole kogu tõde.

Olen vist ainsa eksperdina/konsultandina Eestis osalenud viimastel aastatel omavalitsusüksuste liitumise protsessis (2009 kui liitsime Kaisma valda Vändra vallaga). See sai teoks põhjusel, et alates 1. jaanuarist 2009. a. hakkasid kehtima kohaliku omavalitsuse üksuste ühinemise soodustamise seaduse muudatused, mille kohaselt kohaliku omavalitsuse üksuse ühinemise mõistet laiendati kohaliku omavalitsuse üksuse võimalusega lisaks ühinemisele liituda naaberomavalitsusega. Selles protsessi ei tõusetunud sugugi ’suhteliselt mõnusate struktuuride’ muutmise teemad, ehkki inimesed oma töökohtade pärast veidi muret tundsid. Peamised liitumise arutlusteemad olid seotud väga praktiliste küsimustega nagu: kuidas tagada, et liitumisjärgne vald moodustaks sotsiaalse, majandusliku, kultuurilise ja territoriaalse terviku; kuidas tagada paremad võimalused kogu piirkonna jätkusuutlikuks arendamiseks ja konkurentsivõime kasvuks; kuidas tagada liitunud valla elanikele avalike teenuste optimaalne ja kvaliteetne kättesaadavus; kuidas tagada tasakaalustatud arengut lähtuvalt valla kui terviku toimimise loogikast; kuidas tagada valla üksikosade arengu oluliste küsimuste üle otsustamisel toetumine kohalikule algatusvõimele ja kodanikuvastutusele; kuidas tagada valla arenguprotsesside juhtimise haldussuutlikkus ja selle paranemine; milline peaks olema liitunud valla juhtimisstruktuur, kuidas seda ajakohastada; kuidas tagada majanduslik potentsiaal projektipõhiste taotluste esitamisel kaasfinantseerimiste saamiseks. Kõige suuremad vaidlused olid liitunud vallavolikogu mandaatide arvu jagamise, uue juhtimisstruktuuri ja kavandatavate investeeringute üle.

Eeltoodust järeldan, et me ei peaks alahindama omavalitsusjuhtide võimet oma peaga mõelda ja oma rahvale parimate võimaluste väljakauplemise huvides tegutseda. Tõsi ta on, et nii ühinemist kui liitumist tuleks riigil rohkem initsieerida ja ka adekvaatselt motiveerida.

Mina isiklikult olen omavalitsusüksuste funktsionaalse koostöö pooldaja, mistõttu ei pea ma riigipoolset omavalitsusüksuste ühendamist ja liitmist vajalikuks ega ka mõistlikuks. Loogem tingimused, mis motiveeriks liituma ja ühinema. Teatud mahus koostöö on aga võimalik ka täna. Kui leidub omavalitsusüksusi ja nende juhte, kes ei suuda avaliku teenuse taset ja kättesaadavust (enne vaja kokku leppida, mida me peame selleks avalikuks teenuseks mida omavalitsusüksus peab minimaalselt tagama) tagada ega soovi selles osas ka koostööd teha, möönan ka mina riigi sekkumise vajalikkust.

Meile ei ole vaja pelgalt haldusreformi, mis peaks tähendama ümberkorraldusi halduses. Meile on vaja haldusterritoriaalset reformi, mis tooks lisaks halduskorralduse muudatustele kaasa muudatused ka territoriaalses korralduses. Selle reformimise ainus eesmärk saab aga olla see, et elu Eestimaal läheb paremaks ja avalike teenuste tase ning kättesaadavus paranevad. Kvantitatiivsed mõõdikud (mitu inimest vallas, kui suur valla territoorium, palju maksab üks või teine teenus inimese kohta jne) võivad olla siin vaid taustaks, mitte aga eesmärgiks omaette. Avalik teenus ei olegi üldjuhul odav, mistõttu tuleb mõelda, milliseid teenuseid meie ühiskond saab endale avalike teenustena lubada ja milliseid mitte. Jutud, et avalik sektor peaks olema efektiivsem, ei ole tõsiseltvõetavad. Avalik sektor iseenesest ei saa olla efektiivne või ebaefektiivne — hoopis avaliku sektori eri tasanditel toimuv juhtimine peab olema efektiivne (nagu on ka OECD märkinud, et Eesti peab püüdlema nn ühtse valitsemise poole, mis annab kokkuhoiu ja efektiivsuse).

Käesolevas artiklis ei kavatse ma refereerida Raidla ettekannet Pärnu Juhtimiskonverentsil. Olen selles väljaöelduga üldiselt nõus. Siiski mõned mõtted lisaks eelkirjutatule:
Nõustun Raidlaga, et tavapäraste parteipoliitiliste mehhanismide vahendusel haldusreformi Eestis ei sünni ning et aeg on küps, et kodanikuühiskond, sealhulgas ja eriti ettevõtjaskond, formeeriksid poliitilise tellimuse Riigi Pidamise Reformi elluviimiseks. Samas ei ole ma sugugi optimistlik selle osas, et muudatused on võimalikud tänastes oludes. Nagu eespool nimetasin, otsustab Riigikogu, kas rahvahääletust läbi viia või mitte. Täna ei ole näha, kes sellise protsessi vedamise enda peale võtaks.

Raidla pakutud kolm reformi komponenti: valitsemise, juhtimise ja avaliku halduse filosoofia ning kultuuri muutmine; ühtse valitsemise kontseptsiooni juurutamine ning haldusterritoriaalse reformi läbiviimine on mulle teoreetiliselt mõistetavad ja igati aktsepteeritavad. Nendes peitub aga sõnum, et haldusterritoriaalne reform on määratud toimuma paari põlvkonnavahetuse pärast. Kas meil on Riigikogus või omavalitsusüksuste volikogudes selliseid poliitikuid piisavalt palju, kes tunneks valitsemise, juhtimise ja avaliku halduse filosoofiat ning arutleks selle kultuuri üle. See teadmine ei tule üleöö ja seda on vaja õpetada ja omandada ning see peab kaasa tooma muutused paradigmas, hoiakutes. Kui seda nihet ei ole toimunud, on valitsejatel raske hoomata ka ühtse valitsemise kontseptsiooni või muid sarnaseid ideid ning vajadust neid realiseerida, mistõttu ei saada ilmselt aru ka käsitletava reformi vajadusest.

Õiguskantsler Indrek Teder on Riigikogule 11. oktoobril 2011. a. esitatud ettekandes rõhutanud, et Eesti vajaks inimeste põhiõiguste ja vabaduste paremaks tagamiseks haldusreformi. Ühes telesaates (mõne nädala tagune Foorum) pidas Teder võimalikuks, et lahenduseks on funktsionaalne koostöö kui see tänased probleemid lahendab. Seega on laual erinevaid nägemusi (vallad kaotada, taastada kihelkonnad, funktsionaalne koostöö jt), mida on vaja argumenteeritult arutada — kõigil neil on ilmselt oma head ja vead…

Raidla osundab põhiseaduse §-s 155, milles on sätestatud, et kohaliku omavalitsuse üksused on vallad ja linnad. Raidla ettepaneku kohaselt oleks radikaalse haldusreformi läbiviimiseks vaja ühte ’imetillukest’ põhiseaduse muudatust, asendades põhiseaduse §-s 155 sõna ’vallad’ sõnaga ’maakonnad’. Selle pealtnäha väikese muudatusega kaoks vallad igavikku ja me saaksime ilmselt tänastele maakondadele vastavad uued esmatasandi omavalitsusüksused. Raidla ei too oma ettekandes ära põhiseaduse § 155 teist lauset, mille kohaselt peale valdade ja linnade võib muid kohaliku omavalitsuse üksusi moodustada seaduses sätestatud alustel ja korras. Seega on põhiseaduse muutmisest lihtsam viis uuteks võimalikeks lahendusteks olemas, kui valdade kaotamine ei ole just eraldi eesmärgiks. Ma isiklikult ei poolda Raidla ettepanekud vallad kaotada. Minu valik on olnud omavalitsusüksuste koostöö ja ma isiklikult ei näe hetkel küll põhjust sellest kontseptsioonist (funktsionaalne koostöö) taganeda. Küll on Raidla poolt irriteeriv ettepanek vallad kaotada selles mõttes tänuväärne, et ehk kutsub asjaosalisi üles diskussioonile…

Ka omavalitsusüksuste koostöö tõhustamiseks piisab ’imetillukesest’ seadusemuudatusest, mis ei eelda rahvahääletust ega põhiseaduse muutmist. Selleks on vaja tsiviilseadustiku üldosa seaduse § 25 lg 2 täiendada sõnaga ’maakond’, mille tulemusena oleksid ka maakonnad avalik-õiguslikud juriidilised isikud (lisaks omavalitsusüksustele ja riigile). Pean möönma, et ka tsiviilseadustiku üldosa seaduse § 25 lg 2 ei välista muu juriidilise isiku loomist avalikes huvides ja selle juriidilise isiku kohta käiva seaduse alusel. Kui meil oleks avalik-õiguslik maakond, saaks anda tänaste omavalitsusüksuste maakondlikele koostööorganisatsioonidele (maakondlikud liidud) avalik-õigusliku maakonna organi staatuse ja sellest tulenevalt hakkaksid selliste koostööorganite otsused maakonnas kehtima. Selle teema detaile ei ole põhjust siinkohal rohkem avada ega käsitleda. Tuletan meelde vaid seda, et maakonnale avalik-õigusliku staatuse andmise idee ei ole uus. Selle käis neli aastat tagasi Juridica Internationalis (XIII/2007) välja professor Arno Almann.

Nõustun Raidlaga, et paradigma muutus eeldab kodanikuühiskonna institutsioonide ja ettevõtjaskonna aastate pikkust järjekindlat aktiivsust. Seega ei olegi meil põhjust täna rääkida haldusterritoriaalse reformi võimalikkusest nüüd ja kohe vaid kui tulevikku suunatud eesmärgist, milleni me läbi arengu ja põlvkondade vahetuse peaksime kunagi jõudma. Väikeriigi juhtimise kontekstis on see üks olulisemaid küsimusi.

Autor on EBSi õiguse ja avaliku halduse dotsent, endine justiitsminister ja vandeadvokaat.